Propuesta de empleo juvenil

Medellín

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Acá encuentran el texto mejorado con los comentarios de la ciudadanía alrededor de nuestra propuesta de empleo juvenil. El 30 de junio se inicia la fase de discusión de la misma en un Zoom.

Índice

1. El desempleo juvenil, un problema estructural agravado por la pandemia

2. Elementos adicionales del diagnóstico

3. Los retos

3.1 Programa de empleo de emergencia

3.2 Programas de mediano y largo plazo

3.3 El SENA

El desempleo juvenil es uno de los retos más importantes para muchos países, Colombia no es la excepción. En Colombia, los jóvenes sufren el flagelo del desempleo en un porcentaje considerablemente mayor que el resto de los colombianos, y si son mujeres jóvenes, la situación es incluso más alarmante.

Los jóvenes expresaron la preocupación frente a la falta de oportunidades y al desempleo en varias de las últimas encuestas en las que se les preguntó sobre las causas de las protestas y los sentimientos frente al paro. La incertidumbre y la sensación de “no-futuro” surge, en gran parte, por la falta de empleo.

Este documento plantea unas ideas de un plan integral para enfrentar este problema con el fin de generar oportunidades de empleo para los jóvenes en Colombia. Esta propuesta busca ser un punto de partida de una discusión más amplia que sirva para escuchar las voces, perspectivas y propuestas de diferentes actores de la sociedad que nos ayuden a mejorar esta propuesta y colectivamente construir un mejor futuro para los jóvenes colombianos.

El país debe urgentemente brindar oportunidades a los jóvenes, y entre éstas, la más importante es el empleo, entendido en un sentido amplio. Es decir, puede ser empleo a través de un empleador en una empresa establecida, pero también autoempleo producto de emprendimientos con potencial de crecimiento.

Un país de oportunidades es un país dónde el trabajo dignifica, en dónde el trabajo permite a las personas crecer en términos personales y profesionales, mejorar su calidad de vida y la de sus familias, sentirse útiles en la sociedad y partícipes de algo que los trasciende a ellos, ser autosuficientes y tener agencia para vivir una vida que consideren digna de ser vivida.

Es claro, además, que una política activa de empleo debe entenderse en el sentido amplio de las oportunidades. Somos, desafortunadamente, uno de los países más desiguales del mundo, y la pobreza, que había descendido paulatinamente, creció vertiginosamente con la pandemia, perdiendo cerca de una década del esfuerzo que se había hecho. Por eso, debemos concentrarnos en construir no solo este país de oportunidades, sino también un país que redistribuye y que lucha por disminuir la dolorosa desigualdad.

Las políticas de subsidios contra la pobreza lograron, hasta antes de la pandemia, reducir paulatinamente la pobreza. Hoy el desafío es aun mayor. Es necesario fortalecer las políticas contra la pobreza y gran parte de la política pública debe enfocarse en crear empleo formal.

Los empleos formales, sostenibles en el tiempo, pueden ayudar a las personas a salir de la pobreza. Con más trabajadores y más productividad es posible pasar de un círculo vicioso en el cual los jóvenes no son contratados y las empresas no crecen porque no tienen los trabajadores adecuados a un círculo virtuoso en el cual los jóvenes contratados ayudan a crecer a las empresas. Puede darse un aumento de productividad mayores remuneraciones, calidad de vida, reducción de vulnerabilidad y desigualdad, entre otros. De esta manera se puede dar un crecimiento económico con oportunidades que ayude a disminuir la desigualdad del ingreso en nuestro país.

Por esto, uno de los grandes focos de una política pública de creación de empleo formal debe ser la educación y, dentro de ésta, la Formación para el Trabajo, la cual debe ser pertinente, y con calidad. Es decir, debe responder a las necesidades de las empresas, y contar con jóvenes que respondan a estas necesidades. Inclusive, con el emprendimiento, en el cual la creación de empresas por los jóvenes debe poder insertarse en el aparato productivo de las regiones.

Es importante mencionar que el Estado cuenta con recursos y ha planteado políticas, pero se han quedado en el papel. Por ejemplo, Colombia es de los países en América Latina que más plata destina a la Formación para el Trabajo, pero en dónde los trabajadores son menos productivos. Además, las empresas muchas veces no consiguen los trabajadores con las habilidades y competencias necesarias para llenar sus vacantes. Es decir, recursos sí hay, pero es necesario re-direccionarlos para lograr el objetivo de esta política: generar nuevos empleos formales para los jóvenes. Es importante mencionar que el enfoque no puede estar únicamente basado en los empleadores sino también en los trabajadores, en sus necesidades, dificultades y aspiraciones.

El Estado también puede ayudar con políticas que tienen efectos de corto plazo, como subsidios en las cotizaciones de la seguridad social, o subsidios a la nómina para nuevos empleos de jóvenes (sin remplazar trabajadores antiguos por trabajadores nuevos). Ahora bien, aunque en el corto plazo estas políticas pueden tener efectos positivos, en el mediano plazo es necesario aumentar la productividad porque si en algún momento se elimina el subsidio, y los trabajadores no son productivos, el empleo se puede perder. Las empresas no pueden pagar a pérdida. Profundizar políticas como las pasantías en el sector público con metas específicas de empleo juvenil, ayudarían también a romper las barreas de falta de experiencia de los jóvenes para conseguir empleos.

Existe una institucionalidad importante para desarrollar este programa, pero debe contarse con plena voluntad política para generar nuevos empleos para los jóvenes. El SENA es “la joya de la corona”, y debe revisarse la pertinencia y calidad de sus programas. La tasa de desempleo de jóvenes técnicos y tecnólogos es muy alta. Una pregunta importante es si la mayoría de los jóvenes técnicos y tecnólogos han sido preparados para contribuir a lo que necesitan las empresas, desde puestos de trabajo, o desde sus propias empresas (emprendimiento). También es necesario fortalecer el Servicio Público de Empleo y otros mecanismos de intermediación laboral para guiar a los jóvenes en la consecución de empleo. Más importante aún, el Estado, como garante de última instancia en esta crisis, debe diseñar rápidamente programas de empleo de emergencia.  

Ahora, bien, la solución al desempleo debe tener también un componente local. Cada departamento, ciudad y región tiene un aparato productivo diferente, empresas diferentes y, por consiguiente, necesidades de mercado laboral diferentes. No es lo mismo lo que se produce en Neiva que lo que se produce en Valledupar, en Sincelejo o en Medellín. Es decir, dentro del Estado, las autoridades locales tienen que jugar un papel mucho más protagónico. Más adelante en este documento explicamos que el problema no es un tema de falta de recursos ni de burocracia, sino de coordinación.

Localmente existen otras instituciones que pueden aportar a la puesta en marcha de esta política. Por ejemplo, las cajas de compensación, que son del orden departamental, y que tienen relación con las empresas formales y centros de empleo como parte del Servicio de Empleo, y las cámaras de comercio, que apoyan a las empresas y al emprendimiento.

Otros que pueden poner en esta construcción son las empresas. Conocer sus necesidades y las vacantes que tienen, en el corto plazo y en el mediano plazo, es importante para adecuar la formación de los jóvenes a esas necesidades. Por ejemplo, la formación dual, es decir, los jóvenes recibiendo formación teórica en los centros de formación y formación práctica en las mismas empresas y buscando que los mejores queden enganchados en el empleo, es parte de la contribución de los empresarios a esta política. 

A continuación, presentamos un diagnóstico de la realidad de los jóvenes, y un análisis para diseñar la política.

1. El desempleo juvenil, un problema estructural agravado por la pandemia

Uno de los golpes más duros que la pandemia le dio a Colombia fue el incremento en el desempleo. La pandemia destruyó alrededor de 2,4 millones de empleos. La tasa anual de desempleo creció de 10,5% en el 2019 a 15,9% en el 2020 y 15,1% en abril del 2021. El golpe es más fuerte si se suman las personas que pasaron a la inactividad: 1,8 millones de personas. El impacto es enorme: 4,2 millones de personas vieron afectado su empleo.

Los grupos más afectados fueron las mujeres y los jóvenes. Sus tasas de desempleo llegaron a 20,4% y 24,2% respectivamente en el 2020. Es decir, un poco más 1 de cada 5 mujeres que participan en el mercado laboral están desempleadas, y casi 1 de cada 4 jóvenes están desempleados. La mezcla es explosiva: la tasa de desempleo de las mujeres jóvenes alcanzó el 30,1% en el 2020 en comparación con la de los hombres que fue de 18,7%. Para el trimestre febrero – abril de 2021, la tasa de desempleo juvenil se mantiene en 23,1%.

El problema del desempleo juvenil no es nuevo. Los jóvenes siempre han estado más afectados por el desempleo. Es decir, es un problema estructural. En el 2019, antes de la pandemia, la tasa de desempleo total fue de 10,5%, pero la de los jóvenes alcanzó 17,8%, y para el período 2008-2019 el desempleo juvenil en promedio fue 17,6%. Es decir, la pandemia no creó un problema nuevo; profundizó un problema que ya era estructural y alarmante en Colombia. El siguiente gráfico muestra la evolución del desempleo juvenil en Colombia, que desde el 2008 ha afectado a más de un millón de jóvenes por año, y que con la crisis se exacerbó.

Dentro de los jóvenes está la categoría de los denominados “NINI”, jóvenes que ni estudian ni trabajan. Las últimas cifras disponibles de 2019 indican que 26,1% de la población entre 18 y 28 años ni estudia ni trabaja. Por género, 14,8% de los hombres y 37% de las mujeres estaban en esa situación. La pandemia exacerbó esta problemática, en mayo-junio 2020 el porcentaje de la población joven (14-28 años) no ocupada y que no asiste a un plantel educativo había subido a 33% (23% de los hombres y 42% de las mujeres).

Estos datos confirman lo que los jóvenes manifestaron en las encuestas que se hicieron recientemente sobre sus sentimientos y expectativas respecto al paro nacional. En la encuesta del CNC, a la pregunta “¿cuál cree que deberían ser los tres temas más urgentes que el gobierno debería resolver?”, en primer lugar, está el empleo para los jóvenes (seguido muy de cerca por disminuir la pobreza). Por su parte, en la encuesta de Cifras y Conceptos, a la pregunta: “¿cuáles son los cinco principales problemas que afectan al país?”, el 73% de los jóvenes respondieron que el primero es la falta de empleo.

Por eso, es urgente diseñar un programa de empleo para jóvenes. Un programa que sea efectivo, y que cuente con la voluntad política para llevarlo a cabo. Un programa que sea integral, que se enfoque en todos los jóvenes, pero con enfoques diferentes por grupos de jóvenes de acuerdo con sus necesidades. Por ejemplo, es diferente el tratamiento que debe recibir un joven profesional que está desempleado al que recibiría un joven que no ha culminado la educación media. Se trata de un programa que recupere los empleos destruidos y que genere incluso nuevos empleos, con el fin de reducir la tasa de desempleo juvenil de los niveles tan altos que estructuralmente ha tenido.

A continuación, proponemos, a partir de un entendimiento claro de la situación, y de unos enfoques novedosos para enfrentar un problema estructural, algunas ideas para enfrentar este reto. Tal como se mencionó previamente, estas ideas son un punto de partida para una discusión amplia en la que queremos escuchar diversas perspectivas, voces y propuestas.

2. Elementos adicionales del diagnóstico

El primer elemento que es necesario tener en cuenta es la importancia que tienen las profundas diferencias entre las regiones.  La tasa de desempleo juvenil es alta, pero varía por regiones y entre el sector urbano y el rural. La tasa de desempleo juvenil nacional fue 24,7% en el 2020, pero en las 23 ciudades y áreas metropolitanas fue 28%, con una varianza regional grande. La diferencia entre la ciudad que más desempleo juvenil tiene y la que menos tiene es de casi 15 puntos porcentuales. Barranquilla, la de menor desempleo juvenil, tiene una tasa de desempleo juvenil de 22,7% e Ibagué, la de mayor desempleo juvenil, tiene una tasa que alcanza el 37,4%. De todas maneras 12 de las 23 ciudades y áreas metropolitanas tienen en 2020 una tasa por encima del 30%. Incluso, ciudades como Ibagué y Neiva alcanzaron tasas de desempleo juvenil del 37,4% y 36,6% respectivamente. El siguiente gráfico muestra que entre ciudades hay una gran variabilidad en las tasas de desempleo y que en todas el desempleo creció el año pasado.

A esta diferencia de la tasa de desempleo regional debemos sumarle que cada región tiene un aparato productivo diferente; es decir, en Cali no se produce lo mismo que se produce en Villavicencio, en Neiva o en Tunja. Esto implica que, aunque la tasa de desempleo juvenil sea alta en todas las regiones, en cada región es probable que el mercado laboral necesite un joven con formación, competencias y habilidades diferentes. Por eso, el enfoque del programa de empleo juvenil debe incluir el componente regional.

Adicionalmente, una encuesta de Manpower mostró en el 2019 que el 54% de los empresarios no consiguen los trabajadores que necesitan en términos de cantidad, calidad y pertinencia. Esto implica que el programa debe tener como uno de los objetivos aumentar la productividad laboral y para esto es también necesario revisar y adecuar la formación para el trabajo, con pertinencia y calidad, buscando que los empresarios consigan el capital humano que requieren para sus empresas.

Un tercer elemento que se debe tener en cuenta es que en Colombia las reformas laborales que se han implementado se han enfocado en reducción de los costos laborales. Varios casos han demostrado que la reducción de costos laborales lo que logran es reducir la informalidad; no generar nuevos empleos. Por ejemplo, la reforma tributaria del 2012 creó el impuesto CREE para reducir los costos parafiscales del ICBF y el SENA para generar nuevos empleos formales. Y las evaluaciones muestran que esto logró reducir la informalidad, pero no la tasa de desempleo.

Una evaluación para América Latina muestra que reducir costos laborales ayuda a reducir la informalidad, pero no a generar nuevos empleos. Por eso, aunque la discusión de costos es muy importante, y en ésta debe incluirse, además de su reducción, la existencia de nuevos tipos de trabajo y de contratos, su importancia está en que ayuda a disminuir la informalidad, pero no la tasa de desempleo. Es importante resaltar que en varios países ya existe la categoría de trabajadores “autónomos”, que incluyen los de las plataformas tecnológicas, y el objetivo es la cobertura en seguridad social, aunque no se cuente con horarios fijos, aunque el ingreso sea volátil y varíe mes a mes.   

Un cuarto elemento para tener en cuenta es que Colombia cuenta con recursos para la formación para el trabajo. En una comparación hecha con Ecuador, Chile, México, Uruguay y Colombia, mientras que en el grupo de países mencionado previamente se destina a la formación para el trabajo el 0,06% del Producto Interno Bruto (PIB), en Colombia se destina el 0,34%. Esto se debe en parte porque el SENA recibía recursos del 2% del pago de nómina de todos los trabajadores formales, y ahora sus ingresos dependen de los ingresos del Presupuesto General de la Nación.

Un quinto elemento es que en Colombia se han hecho esfuerzos para generar empleo para los jóvenes, pero estos esfuerzos no han tenido resultados suficientemente satisfactorios. Ejemplo de estos son los documentos Conpes para  la consolidación del Sistema Nacional para la Formación para el Trabajo (SNFPT – Conpes Social 81 de 2004) y otro sobre lineamientos de la política pública para la generación de oportunidades para jóvenes (Conpes 173 de 2014), lo mismo que políticas activas de empleo como el Programa Jóvenes en Acción, creado en 2001 como parte de la Red de Apoyo Social (RAS) para enfrentar los efectos de la crisis económica de 1999, y su transformación en 2012, enfocado en los jóvenes en situación de pobreza y vulnerables, son intentos que han logrado efectos positivos, pero marginales. Esto puede ser señal, entre otras, de falta de voluntad política para implementar efectivamente los programas contra el desempleo de los jóvenes.

Un sexto y último punto se refiere a que en Colombia existe una institucionalidad del mercado laboral que puede usarse como soporte para desarrollar el programa de recuperación del empleo juvenil. Aunque el servicio de empleo es administrado desde el gobierno central, existen agencias de empleo regionales en las Cajas de Compensación y en varios municipios y gobernaciones. La Red de Prestadores de Servicios Públicos de Empleo que lidera el Ministerio de Trabajo también incluye la agencia pública de empleo del SENA, las agencias privadas y las bolsas de empleo operadas por instituciones de educación superior. El Servicio Público de Empleo puede ser la base para la búsqueda de empleo, atado a la formación. El SENA es la principal entidad de formación para el trabajo, y cuenta con recursos de manera continua.

Existen, además, de acuerdo con información del Ministerio de Educación, 3.995 centros de formación, aunque de estos solo 416 tienen certificado de calidad vigente (el 11,6%). Existen en varias regiones los Observatorios Regionales del Mercado de Trabajo (ORMET) que analizan información del mercado de trabajo en cada región con un enfoque prospectivo. Es necesario fortalecer varias de estas instituciones, y añadir otras, como las cámaras de comercio, que tienen relación con los empresarios.  De todas maneras, existe una institucionalidad que debe funcionar como soporte del programa de empleo juvenil. Se trata de construir sobre lo positivo que se ha construido y mejorar en los aspectos frágiles o inexistentes.   

3. Los retos

Como se mostró, el desempleo juvenil es un problema estructural, que se vio agravado por la pandemia. Las cifras de enero-marzo del 2021 indican que en este momento hay cerca de 1,65 millones de jóvenes entre los 14 y 28 años desempleados, 736 mil hombres y 918 mil mujeres[1].

Los principales efectos de la pandemia en los jóvenes se reflejan en:

è La interrupción de sus programas educativos o de formación

è La pérdida de empleo

è La quiebra de sus emprendimientos
è La caída de sus ingresos

è Una perspectiva incierta para encontrar una ocupación en el futuro

El gran reto es generar empleos formales para los jóvenes.  Es por esto que a continuación proponemos los pilares de lo que debería ser una estrategia para la creación de empleos formales para los jóvenes de Colombia.

3.1 Programa de empleo de emergencia:

En el corto plazo, desarrollar programas de empleo público dirigidos a los jóvenes. Actualmente deberían existir programas de empleo de emergencia para los jóvenes. Estos programas deberían ser regionales, con financiamiento nacional, tal como proponemos.

Prioridades en la generación de empleo. Los proyectos públicos de empleo de emergencia priorizan: (i) la generación de empleo formal de mano de obra no calificada y (ii) la creación de puestos de trabajo para mujeres, jóvenes, población afro e indígena. 

Actividades. Los proyectos deben ser desarrollados en actividades que promueven el desarrollo regional, la seguridad alimentaria del país, la inclusión social, la sostenibilidad ambiental y, en general, la construcción de capacidades regionales para la transformación social. Algunos ejemplos concretos:

  • Servicios sociales y comunitarios (salud pública, protección de niños y niñas y adultos mayores o atención psicosocial).
  • Construcción, reparación y mantenimiento de infraestructura local como escuelas, centros de salud, espacios públicos, parques, escenarios deportivos y culturales.
  • Construcción y reparación de vivienda en proyectos vecinales.
  • Reparación y mejoramiento de vías terciarias.
  • Programas con impacto rural relacionados con la expansión de cultivos locales y comunitarios.
  • Reforestación y protección de fuentes hídricas, protección de bosques, apoyo ecoturístico y restauración de ecosistemas.
  • Programas de formación académica que mejoran las calificaciones laborales de la población.
  • Orientación y mentoría prestada por profesionales capacitados, dirigida a jóvenes de su localidad para diseñar y acompañar su proyecto de vida educativo y ocupacional.
  • Operación de telecentros comunitarios para la alfabetización digital y transferencia de conocimientos, especialmente en zonas rurales apartadas.
  • Turismo a cielo abierto (camping, senderismo, avistamiento de aves, deportes extremos, patrimonial).

Papel de los municipios y departamentos. Una característica central del programa debe ser el protagonismo de los municipios y de los departamentos, que tienen responsabilidades explícitas en el diseño, articulación y ejecución, y el gobierno nacional apoya y se articula con el trabajo de las autoridades locales. Los proyectos serán seleccionados de acuerdo con criterios de priorización definidos a priori y que incluyen incentivos para que se contraten trabajadores de los grupos demográficos más afectados. La base inicial de proyectos se nutrirá de la priorización que ya han realizado los gobiernos territoriales para aportar a la reactivación, recuperación y el empleo en sus territorios.

¿Cómo se seleccionan los proyectos? El primer paso consiste en la asignación de los recursos a cada uno de los 32 departamentos y 23 ciudades y áreas metropolitanas. La asignación se hace en función del tamaño actual de su población desempleada. Una vez asignados los recursos, las gobernaciones abren una convocatoria pública para que los municipios, programas comunitarios, cajas de compensación, sector privado, entre otros presenten sus proyectos, diseñados a nivel municipal y con una formulación que debe atender los objetivos del programa y las características técnicas de los proyectos. La selección de los proyectos financiables estará luego a cargo de las gobernaciones de los departamentos. Estas clasificarán los proyectos presentados de acuerdo con los criterios de priorización. La Gobernación debe hacer la selección de manera totalmente pública y con el apoyo de un comité técnico en el que participan las universidades, las cámaras de comercio y asociaciones ciudadanas que ayudan a garantizar la transparencia y veeduría.

Presupuestos participativos. Es crucial señalar que el diseño de los proyectos se hace a través de presupuestos participativos de emergencia, que aseguran la participación activa y responsable de las comunidades. Son ellas las que mejor conocen sus necesidades y las que pueden velar por el manejo transparente de los recursos. Estos presupuestos participativos cuentan con el respaldo administrativo de las Gobernaciones y el Departamento Nacional de Planeación (DNP), en temas metodológicos y de estructuración financiera y contable. Asímismo, se promueve la vinculación de los y las jóvenes profesionales a este proceso. Se permite que pongan su formación educativa al servicio de sus municipios y departamentos, y que empiecen a participar desde temprano en las tareas de gestión pública que necesitan sus comunidades.

Transparencia. La transparencia en todo este proceso es fundamental: las gobernaciones harán seguimiento permanente a la ejecución con el apoyo del DNP. Todos los proyectos deben integrar un componente de lucha contra la corrupción con diferentes tipos de controles y mecanismos para compartir información sobre el programa. Los reportes de gestión deben ser públicos y se debe crear una plataforma en la que cada comunidad y cualquier ciudadano pueda hacerle seguimiento a los proyectos de cualquier municipio del país. Buena administración comunitaria aumenta la eficacia y el impacto social de los proyectos y les quita espacio a los corruptos. Será fundamental implementar un sistema de monitoreo y evaluación para medir los avances y logros de los proyectos, como también para implementar planes de mejora durante su gestión.

Formación y modernización empresarial. Adicionalmente, esta estrategia contempla un componente de formación pertinente y de calidad que permita potenciar no solo resultados de empleo a muy corto plazo. También incluye la modernización empresarial y para apuestas productivas estratégicas, de acuerdo con las prioridades de reactivación y recuperación regionales y nacionales.

3.2 Programas de mediano y largo plazo

Paralelamente, se avanzará en una estrategia que permita aumentar la productividad laboral en el mediano y largo plazo. Esta estrategia se basa en una formación posmedia pertinente y de calidad, de acuerdo con las necesidades presentes del sector empresarial, y las apuestas de desarrollo productivo regionales y nacionales. Será muy estratégico impulsar el Marco Nacional de Cualificaciones para integrar rutas de formación formal y no formal en la postmedia, propiciar la formación modular de corta duración que acredite la formación de competencias en cada curso para que las personas las vayan acumulando en la mochila de la empleabilidad. Adicionalmente, estas acreditaciones serán reconocidas cuando la persona opte por ingresar a programas de educación superior.

Otro tarea fundamental será la construcción de catálogos de perfiles profesionales sectoriales, como lo acaba de hacer el gremio de la construcción CAMACOL con los ministerios de educación y trabajo, para identificar aquellas ocupaciones del sector en las que necesita y se va a necesitar talento humano cualificado, lo que lleva a diseñar y mejorar programas curriculares más pertinentes en la formación.

Adicionalmente entre la población juvenil, existen miles de jóvenes urbanos y rurales mayores de 25 años que han adquirido algunas habilidades, destrezas y conocimientos de manera empírica, que pueden ser reconocidos y certificados a través del programa de certificación de competencias que lleva el SENA y que también puede hacerse por entidades autorizadas por dicha entidad. Esto puede facilitar el ingreso de estos jóvenes a oportunidades de trabajo formal al tener la capacidad de acreditar experiencia y habilidades que han adquirido a lo largo de la vida laboral.

Dadas las limitaciones del gobierno central para diseñar, gestionar e implementar una estrategia de estas dimensiones en cada uno de los municipios del país, esta será protagonizada esencialmente por actores locales, principalmente por las autoridades territoriales. Son estas autoridades las llamadas a conectar las demandas del sector empresarial con la oferta de formación, principalmente el SENA, y la otra institucionalidad existente: Servicio Público de Empleo, Cajas de Compensación, Cámaras de Comercio, Comisiones Regionales de Competitividad. El gobierno nacional participa de esta estrategia a través de financiación y acompañamiento técnico a las regiones. También es fundamental volver a la figura del Comité Regional o local de Empleo y Formación Profesional que trató de establecerse en los 90, bajo un marco de diálogo social entre autoridades departamentales/municipales, organizaciones empresariales, movimientos juveniles y centros de formación para el trabajo, entidades de apoyo al emprendimiento para pensar, diseñar, implementar y supervisar los proyectos estratégicos de promoción del empleo en el territorio.

El objetivo del programa es generar empleo formal para los jóvenes. Para el trimestre enero – marzo del 2021 1,65 millones de jóvenes entre los 14 y 28 años estaban desocupados, con una tasa de desempleo de 23,9%. Para reducir esta tasa de desempleo a un rango entre el 10% y el 13%. Para cumplir esta meta es necesario generar alrededor de 690 mil empleos. Para contextualizar las capacidades para atender este número de jóvenes los datos del SENA muestran que para 2012 el SENA contó con 1.100.00 cupos de formación titulada y 7.950.000 cupos de formación complementaria, y hoy tiene un presupuesto de $3,8 billones de pesos. Y la agencia de servicio público de empleo del SENA tiene 18.000 vacantes.

Centrarse en la formación y la reconversión para invertir en las capacidades de los jóvenes. Este es uno de los enfoques centrales del programa. La formación para el trabajo de jóvenes con pertinencia y calidad es la herramienta de política pública para lo que los expertos llaman: transición escuela-trabajo. En un mundo cambiante, con prospectiva de nuevos tipos de empleo en el futuro, y con guías para identificar las demandas de los empresarios y qué competencias y habilidades son las más necesitadas por el aparato productivo. Por eso es necesario garantizar que las políticas y los sistemas de educación y formación respondan mejor a la demanda del mercado laboral en los sectores y ocupaciones en crecimiento en consonancia con los cambios tecnológicos y una fuerte recuperación económica. Una tarea que Colombia tiene pendiente basada en el enfoque de género, consiste en fomentar la formación de más mujeres jóvenes en carreras técnicas, tecnológicas y profesionales de la ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas, las STEM.

Adoptar un enfoque integrado para el empleo y las medidas de recuperación económica. Este enfoque es importante porque los jóvenes deben prepararse para los empleos actuales, pero también para los empleos futuros. Hoy existen empleos que hace 10 años no existían, como los de las plataformas, y en 10 años probablemente existirán empleos que hoy no existen. Una de las razones de esta prospectiva es la revolución tecnológica que está avanzando de manera acelerada, robotizando varios de los trabajos actuales, pero también generando nuevos empleos que necesitan nuevos tipos de formación del capital humano. A propósito la formación modular es una buena fórmula para promover la formación de talento humano joven en áreas de la cuarta revolución industrial (desarrolladores de aplicaciones, animación digital y video juegos, marketing digital, agricultura de precisión, producción musical y de sonido, realidad virtual y aumentada).

Adicionalmente, la pandemia acelerará varios procesos de cambio en las empresas. De hecho, ya aceleró algunos, como el teletrabajo. Por eso es necesario pensar en los trabajos del futuro, y preparar a los jóvenes en particular para esos trabajos del futuro. Para este reto, el papel del Ministerio de Trabajo y de los Observatoros regionales del mercado de trabajo ( ORMET), con especialistas del mercado laboral, es esencial. Es urgente que Colombia implemente un sistema nacional de prospección laboral en cabeza del Ministerio de Trabajo, en asocio con los ORMET y centros de educación superior en las regiones para identificar puestos de trabajo que vienen con los cambios de la época y de allí generar insumos estratégicos para el diseño de nuevas ofertas formativas.

Desarrollar un enfoque integral y específico para aplicar políticas activas del mercado laboral que repercutan sobre los jóvenes. Las políticas activas de empleo se refiere a aquellas que se realizan para reducir el desempleo. Entre éstas, las más importantes se refieren a mejorar la empleabilidad de los jóvenes. Y esto se logra con una ruta de formación clara.

Existen otras, como los subsidios o la disminución de parafiscales para las empresas que contratan jóvenes. O las prácticas o pasantías para enfrentar una de las barreras que más enfrentan los jóvenes para ingresar al mercado laboral: la necesidad de tener experiencia. La educación dual, con los jóvenes recibiendo  la formación teórica en los centros de formación y la formación práctica en las empresas puede ser una política activa más eficiente, pero puede ser complementada con pasantías en el sector público[2].  

También es importante resaltar que el programa se centra en todos los jóvenes, pero que se debe diferenciar algunas de las acciones por nivel educativo. Mientras que el desempleo afecta menos a los de poca educación y más a los jóvenes recién graduados de pregrado, la probabilidad de encontrar un empleo aumenta progresivamente con el aumentar en el nivel de estudio.  Puntos a ser tenidos en cuenta:

  • El empleo de los recién graduados debería ser estimulado con programas de pasantías/subsidio al enganche que les permita adaptarse al mercado de trabajo y obtener experiencia laboral
  • Los empleos de emergencia y los programas de formación para el trabajo deberían dirigirse a los jóvenes con hasta educación tecnológica
  • Para los jóvenes con solo hasta primaria, además de los empleos de emergencia y de la formación, podría pensarse en programas que faciliten su regreso al sistema educativo para completar (inicialmente) la educación secundaria. Para los que definitivamente quieren trabajar, facilitar y asesorar su entrada al servicio público de empleo para que encuentren trabajos que no exigen tantos requisitos formativos
  • Es necesario mejorar la calidad de la educación primaria y secundaria ara que los jóvenes adquieran habilidades para leer y escribir bien, desarrollen el razonamiento abstracto y matemático y ojalá tuvieran alguna orientación profesional.
  • Los NINI deben ser abordados con políticas diferenciadas que, en el caso de los más jóvenes, fundamentalmente eviten su deserción escolar y, en el caso de las mujeres, que ofrezcan servicios de cuidado para sus hijos.   

El enfoque es regional. Como se menciona previamente, cada ciudad y cada región cuenta con un aparto productivo diferente, es decir, con unas necesidades de capital humano diferentes. El papel de cada uno de los actores:

Los empresarios o empleadores: Son las empresas las que indican qué tipo de capital humano necesitan, y las vacantes disponibles. Definen las competencias y habilidades que esperan. De esta manera se sabrá cuántas vacantes existen, para identificar cuántos empleos se pueden generar, y el tipo de formación. NOTA: aquí propongo que también se incluya a sectores de servicios sociales que como en salud y educación también demandan talento humano que en muchos casos es deficitario en cantidad y calidad. Igualmente propongo que se elaboren planes nacionales, regionales y locales de empleo derivado del plan de inversiones en infraestructura pública. Una buena experiencia la lideró el SENA para la intermediación de recursos humanos requeridos en la construcción de las autopistas 4G desde 2015.

Los centros de formación: Deben adaptar sus programas para cumplir con las necesidades de los empresarios. Entre los centros de formación, el más importante es el SENA, por su cobertura nacional y por su disponibilidad de recursos. El enfoque del SENA también es regional, respondiendo a las necesidades regionales. Por eso, una revisión del SENA y de su estructura organizacional es necesaria, respondiéndole al Consejo Directivo que es del orden nacional, pero también abordando lo local.

Por su parte, el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Educación conjuntamente diseñarán una campaña de acompañamiento a los centros de formación. Cómo se mostró previamente, solo el 11% está certificado, pero se cuenta con casi 4.000 centros de formación[3], que pueden jugar un papel fundamental en este programa.

El país cuenta con una oferta importante de Educación Superior, que incluye a la educación universitaria pero también a la formación Técnica Profesional y el Tecnólogo. Esta oferta tiene un papel central en el acceso, permanencia y calidad del empleo para los jóvenes[4]. Por lo mismo, es clave brindar oportunidades para que los jóvenes que incluyen alternativas para formarse en programas de educación superior.

Sin embargo, es clave que el Ministerio de Educación trabaje en coordinación con el Ministerio de Trabajo y Ministerio de Comercio para que esta oferta gane en pertinencia. Así mismo, para que se cuente con oferta de formación complementaria que permita a sus egresados oportunidades concretas de profundización y actualización que faciliten su vinculación en el mercado laboral.

Las autoridades locales: El enfoque regional implica que son las autoridades locales -gobernaciones y alcaldías- las que deben jugar un papel protagónico, de coordinación entre las empresas, los centros de formación, y los beneficiarios: los jóvenes.

Dejar esta política de empleo en manos del gobierno central es un error. El gobierno central cuenta con algunas herramientas para regular el mercado laboral. Puede, por ejemplo, presentar al Congreso cambios en la legislación laboral, o, inclusive, reformas tributarias que reduzcan los costos laborales. Sin embargo, las necesidades de formación son locales, y exigirle al gobierno central que cuente con la información de cada región es un error.

Para las autoridades locales, el principal papel es de coordinación. Coordinación entre los diferentes actores a nivel local, particularmente empresas, centros de formación y jóvenes. Adicionalmente, en los municipios donde existen agencias de empleo local, que son administradas por el gobierno local, es importante el fortalecimiento de las agencias con el objetivo de acompañar a los jóvenes en la mentoría para elaborar su plan de vida y ocupacional y consecución de empleo, para formación en los casos en que no existan las vacantes o no cumplan con los requisitos de las solicitudes de las vacantes, o para el emprendimiento. El comité local de empleo hay que activarlo, así como existen los comités locales de gestión del riesgo y otros.

El trabajo de coordinación puede diseñarse sin la necesidad de crear secretarias de empleo o de trabajo. Las secretarias de desarrollo, o las secretarias en donde está asignada la agencia de empleo en los municipios donde éstas existen, pueden encargarse de la tarea.

Políticamente, esta coordinación puede ser beneficiosa para los gobernantes. Su acercamiento a empresarios y jóvenes ayudan a mantener un diálogo social, y se pueden lograr metas a nivel local de la problemática más importante que los jóvenes afirmaron que sufren: la falta de empleo.

También existen, otros actores locales que juegan un papel importante. Las cajas de compensación, que cuentan con agencias de empleo y que tienen contacto con todas las empresas formales de la región, y las cámaras de comercio, que tienen relacionamiento con los empresarios. Las cajas de compensación y las cámaras de comercio, de manera coordinada, pueden ayudar a identificar las vacantes y las necesidades de capital humano de las empresas, y las cajas, con sus agencias de empleo, apoyar a los jóvenes en la consecución de empleo, o en rutas de formación.

Las universidades regionales y los ORMETs juegan un papel fundamental de análisis del mercado laboral con perspectiva regional.  

El gobierno central: Como se mencionó previamente, la política de formación para el trabajo es netamente local. Sin embargo, el gobierno central puede jugar un papel protagónico en varios frentes:

  • Como se mencionó previamente, los Ministerios de Trabajo y de Educación deben diseñar una campaña de fortalecimiento y de certificación de los centros de formación.
  • A nivel legislativo si puede jugar un papel fundamental, fortaleciendo la educación dual, en la cual los jóvenes reciben la formación teórica en los centros de formación y la parte práctica en las empresas, acompañados inclusive por los instructores de los centros de formación, con el objetivo principal de que los mejores alumnos sean empleados. De esta manera, se engancha el joven directamente con el mercado laboral, y se ayuda a la empresa con trabajadores productivos.
  • Continuar desarrollando el Marco Nacional de Cualificaciones.
  • Desarrollar metodologías de prospectiva laboral que se utilicen en las regiones.
  • Más importante aún, el presupuesto.

Metas y Presupuesto: El objetivo del programa en el mediano plazo es reducir la tasa de desempleo juvenil a 10-13%, lo que implica generar alrededor de 690 mil empleos formales para jóvenes. De todas maneras, en la medida en que el programa avance al lado de la necesaria recuperación económica, esta cifra puede variar y es necesario hacerle un seguimiento continuo y replantear las metas y los presupuestos cuándo se considere necesario.

Presupuestalmente, la formación para el trabajo cuenta con recursos de la nómina que se entregan al SENA (el presupuesto del SENA para el 2021 es $ 3,8 billones), y recursos de las cajas de compensación destinados del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (FOSFEC), que se financia con parafiscales recibidos por las cajas de compensación, y que en el 2020 fueron $ 856 mil millones de pesos.

Es necesario evaluar la efectividad en la ejecución y en los logros de los recursos con los que se cuenta, pero es claro que para enfrentar este problema y para un programa de esta envergadura es necesario contar con una mayor cantidad de recursos. Por esto, se propone una destinación inicial de $20 billones de pesos para desarrollar este programa en el mediano plazo, dedicados especialmente a la formación de los jóvenes, y en los casos de los jóvenes vulnerables, a su manutención.

Otros puntos importantes del programa:

Asistir a los jóvenes en la búsqueda de empleo. El servicio de empleo puede jugar un papel central en este reto, pero las guías deben venir también desde la educación, para guiar a los jóvenes hacia los empleos y los sectores con mayor potencial de crecimiento. Será vital avanzar hacia la ventanilla única del servicio de empleo, sensibilizando las/los jóvenes del país desde la etapa escolar para que registren su trayectoria su huella educativa – laboral a lo largo de la vida.

Apoyar a los jóvenes emprendedores. Una tendencia cada vez más creciente es el emprendimiento. Muchos jóvenes prefieren obtener sus ingresos por cuenta propia, a través de emprendimiento. Por eso, la ruta de los jóvenes debe ser empleo o emprendimiento productivo, emprendimientos sociales y con un futuro planeado. 

Revisar, adaptar y ampliar los programas de apoyo al empleo juvenil existentes, incrementando la cobertura. Como se indicó, en el país se han hecho esfuerzos y se han diseñado políticas y programas para enfrentar el desempleo juvenil. Por ejemplo, la Ley 1429 que es la ley de de formalización y generación de empleo, conocida como la Ley de Primer Empleo, el programa Jóvenes en Acción, y el programa 40 mil nuevos empleos. Es necesario revisar la efectividad y la escala de estos programas y políticas, continuar con las buenas prácticas que tuvieron efectos positivos, adaptar las prácticas que no fueron efectivas, y rediseñar la escala. La Ley de Primer Empleo, que financiaba  parte de los costos laborales al contratar jóvenes, tuvo efectos temporales, y el programa Jóvenes en Acción tuvo efectos positivos para aquellas personas que fueron preparadas para el componente habilidades para la vida, o habilidades blandas. Y para la formación modular en jóvenes adscrita al Marco Nacional de Cualificaciones se puede proponer el Jóvenes con Futuro por regiones, tal como se hizo en Medellín y en Antioquia.

Aunque el salario depende de la productividad, y con este programa se espera que los jóvenes, formados con la pertinencia y calidad necesaria para responder a las necesidades del aparato productivo sean solicitados por las empresas, y esto implique que en algún momento los salarios crezcan de acuerdo con su productividad, el programa debe garantizar que el salario es digno.

Adicionalmente, es necesario adecuar las instituciones del mercado laboral existentes. La más importante para la formación para el trabajo es el SENA, es necesario revisarla bajo el lente de la pertinencia frente a las necesidades del aparato productivo con un enfoque regional. El servicio de empleo para diseñar las rutas de empleabilidad o emprendimiento, incluyendo la formación para el trabajo, incluso tiene la tarea de avanzar rápidamente en su proyecto de incorporar procesos de inteligencia artificial para una mayor efectividad en la intermediación laboral entre buscadores de empleo y empleadores con vacantes. Sin embargo, la formación puede venir desde la educación media vocacional. Se deben fortalecer los centros de formación existentes, los mismo que los ORMET con técnicas de prospectiva laboral.

Por último, la estrategia también incluye el fortalecimiento de los mecanismos de coordinación para garantizar la correspondencia entre los solicitantes de empleo y las vacantes disponibles mediante la ayuda en la búsqueda de empleo o la oferta de información; el entrenamiento/reentrenamiento de personas desempleadas, inactivas o que buscan un mejor trabajo; la certificación de competencias; la cualificación de las áreas de talento humano de las organizaciones y una mayor articulación entre la educación media y la postmedia.

3.3 El SENA

El SENA es un caso particular. Como se ha dicho, es la “joya de la corona” del sector público en cuanto a Formación para el Trabajo, pero debe revisarse y sus programas deben adaptarse para mejorar la pertinencia y calidad de sus programas con el objetivo de generar empleos formales y trabajadores productivos. Algunos de los puntos para tener en cuenta son los siguientes:

Calidad: 1) se deben construir objetivos de la calidad de la formación incluidos objetivos de acreditación para los 117 programas tecnológicos, 2) mejorar la cualificación, el entrenamiento, el bienestar y la estabilidad laboral de los instructores, 3) fortalecer las plataformas tecnológicas y la dotación de los centros de formación y sus laboratorios.

El SENA tiene la autonomía para crear y ofrecer sus propios programas de formación, sin que medie autorización de ninguna otra entidad. Esto significa que la obtención de registros calificados o la acreditación de alta calidad en sus programas es voluntaria. Tal y como recomienda la OCDE, los programas ofertados por la institución deberían estar sujetos a mecanismos de aseguramiento de calidad similares a los de otras instituciones de educación superior, pero respondiendo a las particularidades de diferentes tipos de formación (no debería ser lo mismo la acreditación de una TyT que la de formación para el trabajo, por ejemplo). En ese sentido, se propone avanzar en la creación de mecanismos expeditos e independientes de aseguramiento de calidad para aquellos programas de la entidad que no caigan bajo el paraguas de educación superior, mientras que se sigue avanzando en la acreditación de aquellos que se catalogan como de educación superior.

Cobertura: 1) Aumentar el número de estudiantes en formación titulada, sólo en los programas que demanden las regiones y las áreas de mejor prospectiva laboral en los próximos 10 años (como desarrollo de sistemas, análisis de datos, soporte de la nube y enfermería). El SENA podría aumentar su cobertura en 150 mil aprendices durante los próximos cuatro años, lo que equivale a 3 puntos de cobertura de todo el país. 2) Mejorar el bienestar de los estudiantes a través de apoyos para reducir la deserción.

Pertinencia: 1) Aumentar la empleabilidad de los egresados de formación titulada del 54 al 75%. 2) Avanzar en la revisión curricular de todos sus programas de forma articulada con el sistema de educación posmedia, basado en el Marco Nacional de Cualificaciones; 3) Lograr que la mayoría de los grupos de formación se hagan en grupos cerrados en formación dual con el sector productivo.

Continuar avanzando en la integración del SENA con el resto de la educación posmedia. Esto implica que el SENA avance de forma más contundente según las premisas de lo que sería un sistema terciario articulado, en especial en aquellos aspectos relacionados con la adopción de los catálogos de cualificaciones existentes y la definición de oferta con base en los mismos de acuerdo a las posibilidades que ofrezca cada tipo de formación,

Reformular la relación con el sector empresarial. Tal y como se ha planteado a lo largo de este documento, la formación para el trabajo debe ser pertinente y con calidad. Para esto, es necesario revisar la relación entre los centros de formación y los aparatos productivos regionales. Existen 85 mesas sectoriales, cuyo funcionamiento debe ser revisado con el objetivo último de preparar a a los jóvenes para llenar las vacantes de los empresarios con formación adecuada.

Transparencia y gobierno corporativo: 1) El SENA debe contar con un mecanismo de respuesta más claro a las necesidades de los aparatos productivos regionales. 2) Todos los nombramientos en el SENA se deben hacer sin palancas, buscando a los mejores instructores y personal administrativo, MUCHA VEEDURÍA 3) Los directores regionales, subdirectores de centros, y los cargos directivos de la dirección general deben cumplir con independencia política, vocación de servicio e idoneidad profesional, 4) El consejo directivo debe tener apoyo de perfiles expertos en formación para el trabajo que asesore la dirección de la entidad. 5) Condicionar el acceso del financiamiento. Los recursos anuales de la entidad no están condicionados a su desempeño en temas de eficiencia, calidad o pertinencia. Deberían establecerse criterios para condicionar el acceso a financiamiento de acuerdo con los niveles de deserción, valor agregado de los programas, vinculación laboral de sus egresados y articulación con el sector productivo.  

Recordemos que «el SENA está  encargado de cumplir la función que le corresponde al Estado de invertir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos, ofreciendo y ejecutando la formación profesional integral, para la incorporación y el desarrollo de las personas en actividades productivas que contribuyan al desarrollo social, económico y tecnológico del país (Ley 119/1994).» No se puede perder esto de vista.


[1] Los datos provienen del DANE. Sin embargo, mientras que la tasa de desempleo de jóvenes se refiere a jóvenes entre 14 y 28 años, este número de desocupados se refiere a personas entre 10 y 24 años.

[2] Este programa lo implementó el actual gobierno, pero no existen hasta ahora datos de seguimiento ni de su efectividad. Se denomina Estado Joven. La información disponible muestra que para el segundo semestre del 2021 están abiertas 3.460 plazas.

[3] Técnicamente se refiere a las Instituciones de educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano reportadas en el Sistema de Información de la Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano. Ver https://www.mineducacion.gov.co/portal/micrositios-superior/Educacion-para-el-Trabajo/Sistema-de-Informacion-Para-el-Trabajo-y-Desarrollo-Humano-SIET/353023:Datos-SIET

[4] La diferencia en el ingreso promedio entre personas con formación secundaria y personas con formación superior es de 203%. Fuente FILCO, Ministerio de Trabajo 2018

4 respuestas a «Propuesta de empleo juvenil»

Se tienen visibilizadas las necesidades de los empresarios ? El enfoque regional me parece muy adecuado. Se necesita un SENA por región, especializada en su oferta productiva.
Se debe hablar de los contenidos en la formación educativa desde el preescolar en adelante, para darle una ruta a las nuevas generaciones. Ver teorías del filósofo Dussel y otros en éste sentido. Planeación a 20 o más años.
Paciencia y trabajo

Señor Fajardo. No será posible que se reconozca como una de las primeras causas de desempleo a la falta de empresas?
No será posible que algún candidato a la presidencia, piense que se requiere a mediano plazo, la creación de empresas por parte del estado, utilizando los grandes recursos de que disponemos mediante la figura del IFI.
Las empresas existentes no contratan a nadie que no necesiten, ellas contratan rápidamente al personal necesario.

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